Resumen
Si
bien la opinión generalizada sugiere que los pequeños Estados que
enfrentan presiones marítimas en zonas grises requieren protección
externa o una expansión militar significativa, un análisis sistemático
de Seychelles, Mauricio y Filipinas revela que la resiliencia depende
más de la gobernanza, la legitimidad y la persistencia que del poderío
militar. Estos casos demuestran seis hallazgos inesperados: la primacía
de la aplicación de la ley supera a las respuestas militares, las aguas
litorales son más importantes que las zonas económicas exclusivas
distantes, la recopilación de pruebas funciona como capacidad operativa,
la transparencia actúa como elemento disuasorio, la persistencia
prevalece sobre la resolución y el apoyo de los socios debe evitar la
dependencia. Para la cooperación en materia de seguridad de Estados
Unidos, estos hallazgos sugieren priorizar el desarrollo de capacidades
institucionales sobre la transferencia de plataformas y medir la
independencia de los socios en lugar del equipo entregado, lo que
permite obtener socios más resilientes a menor costo.
Mientras
los estrategas debaten sobre grupos de ataque de portaaviones y misiles
hipersónicos, la verdadera competencia en la zona gris se decide en
puertos pesqueros, oficinas de inspección portuaria y patrulleras de la
guardia costera. A medida que la competencia entre grandes potencias se intensifica en el Indo-Pacífico, las tácticas de la zona gris , que incluyen el acoso en el mar, las operaciones de milicias marítimas , el uso indebido de los sondeos y la pesca ilegal
, se han proliferado como herramientas de coerción preferidas por
debajo del umbral del conflicto armado. Los pequeños estados insulares y
costeros se encuentran desproporcionadamente vulnerables a estas presiones, pero siguen estando prácticamente ausentes de la literatura estratégica.
La
opinión generalizada sostiene que los estados pequeños que se enfrentan
a presiones en zonas grises necesitan protección externa, alinearse con
potencias mayores o expandir significativamente sus fuerzas armadas
para mantener su soberanía . Esta suposición, si bien intuitiva, podría ser fundamentalmente errónea.
Un reciente análisis sistemático de Seychelles , Mauricio y Filipinas, tres pequeñas naciones insulares que enfrentan una presión constante en la zona gris
, demuestra que la resiliencia depende más de la gobernanza, la
legitimidad y la persistencia que del poderío militar o la expansión de
las fuerzas armadas. Estos casos se seleccionaron utilizando los filtros
de ASCOPE
para garantizar la comparabilidad con contextos de pequeños
archipiélagos, a la vez que se proporciona variación en la escala y la
intensidad de la amenaza.
De
ello se desprenden seis hallazgos contraintuitivos que desafían la
sabiduría convencional militar sobre la competencia en la zona gris, con
implicaciones inmediatas para la cooperación en materia de seguridad de
Estados Unidos y la planificación de la defensa de los pequeños
Estados.
Hallazgo 1: Gobernanza por encima de la potencia de fuego.
La
cultura militar equipara la seguridad con la capacidad de combate. Sin
embargo, la evidencia de las exitosas respuestas de pequeños estados en
zonas grises cuenta una historia diferente. En los tres casos, la
primacía de
las fuerzas del orden superó sistemáticamente a las respuestas
militares en el manejo de la presión persistente por debajo del nivel de
conflicto armado. Seychelles se basa en la vigilancia liderada por la Guardia Costera en virtud de la Ley de Zonas Marítimas . Mauricio emplea una gobernanza centrada en los puertos que vincula la vigilancia marítima con las autoridades terrestres, incluyendo aduanas, pesca e inmigración.
El caso de Filipinas resulta particularmente instructivo. A pesar del acoso
constante por parte de milicias marítimas y buques guardacostas en
aguas en disputa, el gobierno filipino recurre deliberadamente a su
guardia costera en lugar de a su armada para evitar una escalada
militar. Esto no se debe a una limitación de capacidad, sino a una
decisión estratégica. Las respuestas lideradas por las fuerzas del orden
preservan la legitimidad, mantienen la autoridad legal y permiten la
persistencia sin desencadenar una escalada que favorecería a un
adversario más poderoso.
La
clave reside en que la legitimidad, la autoridad legal y la
persistencia son más importantes que la capacidad cinética en la
competencia en zonas grises. Esto cuestiona el énfasis que la
cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos pone en las ventas
militares al extranjero y la transferencia de plataformas. Sugiere que
el fortalecimiento de la capacidad institucional —como la formación de
fiscales, el desarrollo de marcos jurídicos y el establecimiento de
mecanismos de coordinación interinstitucional— puede generar un mejor
retorno de la inversión que los sistemas de combate.
Hallazgo 2: El verdadero campo de batalla es el litoral, no el mar abierto.
La
literatura sobre zonas grises muestra un sesgo persistentemente
centrado en el ámbito marítimo, enfocándose en zonas económicas
exclusivas distantes. Este enfoque ignora las presiones que realmente
enfrentan los pequeños estados. La evidencia de los tres casos demuestra
que las aguas litorales y los territorios adyacentes constituyen los
principales espacios competitivos para las naciones archipelágicas. La
actividad en las zonas grises se concentra en puertos, muelles
pesqueros, accesos a centros turísticos y comunidades costeras, no en
áreas mar adentro distantes.
Consideremos cómo se traduce esto en la práctica. En Filipinas, el acoso
a los buques pesqueros ocurre a la vista de las comunidades costeras.
Buques de milicias marítimas se posicionan cerca de los accesos a los
puertos, generando efectos de intimidación que impactan directamente en
el sustento de la población civil. Buques de reconocimiento realizan
operaciones cerca de infraestructuras portuarias críticas, aprovechando
la ambigüedad entre la investigación científica legítima y la recopilación de inteligencia .
La respuesta de Filipinas se centra en la protección de los pescadores. La Oficina de Pesca y Recursos Acuáticos ( BFAR ), un organismo civil, gestiona programas de apoyo que proporcionan combustible, suministros y acceso al mercado a las comunidades pesqueras . Los buques de la Guardia Costera realizan misiones de escolta, interponiéndose entre los barcos pesqueros y las embarcaciones
que los hostigan . Esto permite mantener la actividad económica civil
y, al mismo tiempo, demuestra el compromiso del gobierno sin una
escalada militar.
Mauricio emplea un sistema de inspección portuaria integral en
Port Louis, donde inspectores de pesca, funcionarios de aduanas y
guardacostas trabajan juntos. Ante la presencia de un buque sospechoso,
se inicia una inspección coordinada: los inspectores de pesca revisan la
documentación de las capturas, los funcionarios de aduanas examinan los
manifiestos de carga, los guardacostas realizan inspecciones de
seguridad y los funcionarios de inmigración verifican la documentación de la tripulación .
¿Por
qué los adversarios prefieren las operaciones litorales? Los buques
civiles les brindan cobertura y dificultan la atribución de
responsabilidades. La perturbación económica es inmediata y visible. La
ambigüedad legal es mayor en aguas costeras, donde se superponen
múltiples jurisdicciones. Los centros de población presencian
directamente la acción o inacción del gobierno, lo que afecta la
legitimidad interna.
Implicación
doctrinal: La seguridad marítima para los pequeños estados
archipelágicos es fundamentalmente un problema de integración
civil-militar. Las autoridades aduaneras, de inmigración y pesqueras,
así como los funcionarios portuarios, son tan importantes como las
fuerzas de guardacostas. Para la cooperación en materia de seguridad de
Estados Unidos, esto sugiere que el fortalecimiento de las capacidades
de los socios debe ir más allá de los ministerios de defensa e incluir a
las agencias marítimas civiles.
Hallazgo 3: La recolección de pruebas como función de combate
Las
organizaciones militares consideran la documentación un mero requisito
burocrático. Esta mentalidad administrativa malinterpreta
fundamentalmente la competencia en zonas grises, que se basa tanto en la
información y la narrativa como en la presencia física.
En
los tres casos, la recopilación de pruebas se considera una prioridad
operativa. Filipinas ha institucionalizado la transparencia mediante la
documentación sistemática de incidentes. El Instituto del Servicio
Exterior mantiene registros detallados de encuentros en zonas grises, incluyendo seguimientos del Sistema de Identificación Automática ( AIS ), fotografías, cronogramas y declaraciones de testigos.
El
efecto es significativo. La atribución reduce la capacidad del
adversario para negar su participación y moldea la opinión
internacional. Cuando el gobierno filipino publica pruebas fotográficas
de ataques con cañones de agua contra misiones de reabastecimiento,
genera costos políticos para el agresor, al tiempo que demuestra
moderación y legitimidad.
Seychelles aplica rigurosos procedimientos de cadena de custodia que respaldan el enjuiciamiento de las infracciones marítimas . Mauricio utiliza los datos del Sistema de Monitoreo de Buques ( VMS
) como base probatoria para la aplicación de la ley en materia de
pesca, creando un registro documentado que respalda tanto las decisiones
operativas como los procedimientos legales.
Los
estados pequeños carecen de la cobertura satelital y los sensores
avanzados de los que disponen las grandes potencias. Lo compensan
mediante una documentación rigurosa: informes estandarizados de
incidentes, evidencia fotográfica y de video, recopilación de datos del
Sistema de Información Automática (AIS) y declaraciones de testigos.
Este enfoque para obtener ventaja informativa no requiere el dominio de
la Inteligencia, la Vigilancia y el Reconocimiento (ISR). Requiere
disciplina procedimental y un compromiso institucional con la evidencia
como función operativa.
Hallazgo 4: La transparencia como elemento disuasorio
Las
instituciones militares priorizan instintivamente la seguridad
operativa. Sin embargo, en la competencia en zonas grises, el secretismo
puede resultar contraproducente.
Filipinas
ha desarrollado una estrategia de transparencia deliberada que invierte
la lógica convencional de la seguridad operativa. El gobierno divulga públicamente los incidentes en zonas grises, aportando pruebas
que los respaldan . Los comunicados de la Oficina de Comunicaciones
Presidenciales incluyen fotografías, vídeos, registros AIS y
descripciones detalladas. El Grupo de Trabajo Nacional para el Mar de Filipinas Occidental coordina la planificación y la comunicación entre las distintas agencias.
El
efecto estratégico es la disuasión mediante la exposición. La
divulgación pública aumenta los costos políticos para los adversarios al
generar atención internacional y limitar las conductas coercitivas.
Cuando los ataques con cañones de agua contra misiones de
reabastecimiento civil se documentan y se difunden a nivel mundial, el
agresor enfrenta consecuencias diplomáticas y daños a su reputación. La
legitimidad interna se fortalece. Los ciudadanos filipinos ven a su
gobierno defendiendo activamente los intereses nacionales.
El
contraste con la diplomacia discreta resulta instructivo. Cuando los
incidentes permanecen clasificados o se gestionan a través de canales
diplomáticos privados, los adversarios controlan la narrativa y pueden
negar o minimizar sus acciones. Sin pruebas públicas, la atención
internacional se disipa y la población puede percibir inacción
gubernamental.
No se trata de una divulgación indiscriminada. Filipinas emplea un sistema de divulgación controlada y coordinada entre agencias . Las divulgaciones se basan en pruebas
, no en propaganda. Incluyen datos verificables del Sistema de
Información Autorizada (AIS), fotografías y declaraciones de testigos.
El momento de la divulgación coincide con las protestas diplomáticas y
las acciones legales. La clave reside en que la transparencia contribuye
a la legitimidad y la atribución de responsabilidades, no a la
provocación.
Para
los socios de cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos,
este hallazgo tiene implicaciones inmediatas. La cooperación en
seguridad debe incluir el fortalecimiento de la capacidad de
comunicación estratégica, considerando las relaciones públicas como una
capacidad fundamental. Los socios necesitan capacitación en
transparencia basada en evidencia: cómo documentar incidentes con rigor
probatorio, verificar la información antes de su divulgación, coordinar
la divulgación entre agencias y programar las publicaciones para lograr
el máximo efecto diplomático.
Hallazgo 5: Persistencia sobre resolución
La
cultura militar se orienta hacia resultados decisivos. Esta mentalidad
de batalla decisiva no encaja con la competencia en zonas grises, que
nunca termina, sino que persiste.
Ninguno
de los casos exitosos logró una victoria decisiva. Seychelles sigue
enfrentando la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR),
aunque a niveles reducidos. Los controles portuarios de Mauricio gestionan la presión , pero no la eliminan . Filipinas sufre acoso
constante , pero mantiene el acceso civil y la actividad económica. El
éxito no se mide por la eliminación de las amenazas, sino por el acceso
sostenido a las zonas en disputa, una escalada controlada que evite el
conflicto armado, el mantenimiento de la actividad económica civil, la
preservación de la legitimidad y la resistencia a lo largo del tiempo
dentro de las limitaciones de recursos.
Esto
exige un diseño operativo diferente para la competencia en niveles
inferiores al conflicto armado. Las métricas apropiadas incluyen días de
presencia, tiempos de respuesta ante incidentes, resultados legales y
niveles de actividad civil, no fuerzas enemigas destruidas ni territorio
conquistado. La pregunta no es "¿Cuánta fuerza podemos generar?", sino
"¿Cuánto tiempo podemos mantener la presencia?".
Las implicaciones en cuanto a recursos son directas. La persistencia requiere eficiencia, no masa. Los procedimientos repetibles
son más importantes que las operaciones episódicas. El aumento de la
colaboración prolonga la resistencia sin necesidad de incrementar la
fuerza.
Hallazgo 6: Apoyo de la pareja sin dependencia
Los
socios externos suelen proporcionar capacidades operativas directamente
a los pequeños Estados. Si bien esta actitud es bienintencionada,
conlleva riesgos: la presencia de un socio puede sustituir la capacidad
nacional, creando una dependencia que socava la soberanía.
Los tres casos demuestran modelos de habilitación selectiva en los que los socios proporcionan desarrollo de capacidades , no sustitución operativa. Seychelles participa en el Centro Regional de Fusión de Información Marítima ( RMIFC
), que proporciona información y conocimiento de la situación, pero no
lleva a cabo operaciones de aplicación de la ley, y ha sido fundamental
en la Operación MARLIN , una operación conjunta con EUNAVFOR diseñada para fortalecer la seguridad marítima regional. Mauricio recibe capacitación e intercambio de información de la India, pero mantiene el control nacional de la aplicación de la ley. Filipinas acepta el apoyo
de Estados Unidos para el desarrollo institucional, al tiempo que
garantiza que las fuerzas filipinas lleven a cabo todas las operaciones
en aguas filipinas.
El
principio fundamental es el siguiente: las fuerzas nacionales llevan a
cabo la aplicación de la ley, mientras que los socios brindan
información, capacitación y apoyo institucional. Esto preserva la
legitimidad. La autoridad para hacer cumplir la ley sigue siendo
visiblemente nacional. Para la cooperación en materia de seguridad de
Estados Unidos, este hallazgo sugiere un cambio de enfoque, pasando de
las ventas militares al extranjero al fortalecimiento de la capacidad
institucional. La evaluación, el seguimiento y la valoración (EMV) deben
medir si los socios pueden actuar de forma independiente, no solo si
poseen ciertas capacidades.
Una perspectiva diferente de la competencia en la zona gris
La
teoría convencional considera la competencia en la zona gris como una
forma de protoguerra; una competencia que puede escalar a un conflicto
armado y que debe gestionarse mediante la escalada del dominio. Los
casos de pequeños Estados revelan una teoría diferente. La competencia
en la zona gris es, fundamentalmente, un desafío de gobernanza. El éxito
se logra mediante la legitimidad, la persistencia y la autoridad legal,
más que mediante la escalada del dominio.
Tres
pilares emergen consistentemente en todos los casos. Primero, el pilar
jurídico-institucional: autoridad legal clara, aplicación basada en
evidencia y seguimiento judicial. Segundo, el pilar de integración
civil-militar: coordinación gubernamental integral, protección de la
población civil y unidad interinstitucional. Tercero, el pilar
informativo-narrativo: transparencia, atribución, divulgación controlada
y mantenimiento de la legitimidad.
¿Por
qué funciona este enfoque para los estados pequeños? Porque aprovecha
las fortalezas de gobernanza en lugar de las debilidades militares. Es
sostenible dentro de las limitaciones de recursos. Preserva la
legitimidad y el apoyo internacional. Evita una escalada que favorecería
a adversarios más poderosos.
Implicaciones para la cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos
La
cooperación actual de Estados Unidos en materia de seguridad se centra
en las ventas militares al extranjero y la transferencia de equipos. La
brecha es significativa: los socios reciben capacidades que no pueden
mantener o que no abordan sus amenazas reales. Las patrulleras
permanecen atracadas por falta de capacidad de mantenimiento, mientras
que la presión en la zona gris continúa sin cesar.
Cuatro
cambios permitirían alinear mejor la cooperación en materia de
seguridad con las necesidades de los socios. En primer lugar, priorizar
la capacidad institucional sobre las plataformas. Esto implica
asistencia para el desarrollo del marco jurídico, capacitación de
fiscales y jueces, mecanismos de coordinación interinstitucional,
procedimientos para el manejo de pruebas y capacidad de comunicación
estratégica.
En
segundo lugar, hay que priorizar el entrenamiento policial sobre el
entrenamiento de combate. Es fundamental centrarse en los procedimientos
de abordaje e inspección, las normas de enfrentamiento en contextos
policiales, las técnicas de desescalada, los estándares de documentación
y la coordinación con las autoridades civiles.
En
tercer lugar, fortalecer la capacidad de todo el gobierno mediante la
inclusión de organismos civiles en programas de cooperación en materia
de seguridad. Proporcionar capacitación en gestión pesquera, desarrollo
de autoridades portuarias, coordinación de aduanas e inmigración y
capacidades de relaciones públicas en todos los organismos.
En
cuarto lugar, implemente una evaluación, monitoreo y seguimiento
rigurosos a lo largo de todo el ciclo de vida del programa. Mida la
efectividad frente a las amenazas en la zona gris: ¿Puede el socio
detectar y responder a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada
(INDNR)? ¿Puede documentar los incidentes con los estándares probatorios
necesarios? ¿Puede coordinarse con otros organismos? ¿Puede mantener
las operaciones de forma independiente?
Los
indicadores de éxito de este enfoque difieren fundamentalmente de la
cooperación en materia de seguridad tradicional. En lugar de medir el
número de patrulleras entregadas, se deben evaluar los resultados
legales alcanzados, el mantenimiento de la actividad civil, los tiempos
de respuesta ante incidentes, la eficacia de la coordinación
interinstitucional y la independencia de los socios.
Las
implicaciones en materia de recursos siguen siendo alentadoras. El
fortalecimiento de la capacidad institucional suele ser más económico
que la adquisición de plataformas y produce resultados más duraderos. El
desafío radica en que este enfoque requiere un conjunto diverso de
habilidades dentro del ámbito de la cooperación en materia de seguridad,
incluyendo abogados, expertos en gobernanza y comunicadores
estratégicos, no solo personal militar y profesionales de adquisiciones.
Conclusión
La
competencia en la zona gris entre pequeños estados archipelágicos se
centra fundamentalmente en la gobernanza, la legitimidad y la
persistencia, no en la potencia de fuego. Seis hallazgos inesperados
desafían la sabiduría militar convencional: la gobernanza prevalece
sobre la potencia de fuego, el verdadero campo de batalla es el litoral,
no las aguas profundas, la recopilación de pruebas es una función de
combate, la transparencia disuade mediante la exposición, la
persistencia importa más que la resolución, y el apoyo de los socios
debe evitar la dependencia.
Estos
hallazgos son importantes porque decenas de pequeñas naciones insulares
y costeras se enfrentan a desafíos similares en el Indo-Pacífico, el
Caribe, el Mediterráneo y África Occidental. Para la estrategia
estadounidense, unos socios pequeños más resilientes significan regiones
más estables y una menor necesidad de intervención directa. Invertir en
la capacidad de gobernanza de los socios podría ser el enfoque más
rentable para la competencia.
Para
los planificadores de defensa de los estados pequeños, el mensaje es
alentador: la competencia en zonas grises no requiere capacidades que no
se puedan costear. Concéntrense en lo que pueden mantener: gobernanza,
legitimidad y perseverancia.
En
la competencia en zonas grises, gana quien logra mantener una presencia
legítima a lo largo del tiempo, no quien posee mayor poderío militar.
Para los estados pequeños, esto no representa una limitación, sino una
oportunidad.
