Enfocando las estrategias árticas de los servicios militares
Joshua Tallis ||
War on the Rocks
No hay una estrategia pública de la Fuerza Aérea en el Medio Oriente, ninguna estrategia de alto perfil para América Latina del Ejército, ninguna estrategia de la Marina de África. Entonces, ¿por qué los servicios compiten ahora para lanzar los árticos? A medida que la administración de Biden completa su equipo de seguridad nacional, los recién llegados y los que regresan se enfrentarán a un desarrollo curioso en la política de defensa del Ártico: la proliferación de estrategias del Ártico desde las ramas de servicio. La Armada y la Infantería de Marina lanzaron una nueva estrategia en enero de 2021, solo la última de una serie de contenido próximo y actualizado del Ejército, el Departamento de la Fuerza Aérea, la Armada (nuevamente, en 2019) y (en el Departamento de Seguridad Nacional) la Guardia Costera. ¿Es esta plétora de estrategias constructivas para promover la política del Ártico de los Estados Unidos? ¿Qué está impulsando este fenómeno inusual?
La respuesta es compleja. Las ramas de servicios suelen ser responsables de implementar la estrategia, no de servir como fuente inicial para identificar y establecer la estrategia del Ártico. Ese papel recae en los responsables de las políticas civiles y los comandantes operativos. Pero las ramas de servicios no deben ser criticadas por su estrategia de publicación. A menudo están llenando un vacío dejado por otros, y brindan una perspectiva necesaria sobre la capacitación y la adquisición de alta latitud, siempre que estén lo suficientemente coordinados con las instituciones principales responsables de producir la estrategia del Ártico. La respuesta a esta bendición mixta de los documentos del Ártico de servicios múltiples es que la administración entrante de Biden revitalice las estrategias diplomáticas y de la Casa Blanca para la región, imponga una mayor coordinación en el Departamento de Defensa por encima de las ramas de servicio y entre los comandos geográficos, y reenfoque la conversación de defensa del Ártico sobre las necesidades críticas de inversión a corto plazo.
Ártico como última frontera
Para comprender por qué las ramas del servicio producirían estos documentos, primero es necesario explorar por qué el Ártico es único en relación con otros teatros y quién está interesado en su desarrollo como una frontera creciente para los militares.
El duro e inhóspito terreno físico de la región exige un enfoque específico. Las operaciones árticas se benefician de la formación y el material especializados que no se pueden aplicar inmediatamente en otros teatros. Una fuerza que es más activa en el Ártico necesita adquisiciones distintas, desde rompehielos hasta capacidades de comunicaciones de alta latitud. Una fuerza que es más activa en el Ártico también necesita entrenamiento especializado, incluso en el mantenimiento y operación de equipos en condiciones de frío extremo. Y debido a que algunas adquisiciones o capacitaciones son especialmente adecuadas para el Ártico, imponen costos de oportunidad en plataformas y habilidades alternativas con aplicaciones más universales. Por lo tanto, el gasto en servicios en el Ártico surge con la necesidad de poner la región en un contexto mucho más amplio que el que podría ser el caso de algo como un destructor, que puede operar con la misma eficacia en las condiciones del Mediterráneo que en el Pacífico o en el sur. Atlántico.
Otro factor claro en el desarrollo de estrategias árticas es que a menudo son una función del interés del Congreso. Este es el caso más obvio de la estrategia ártica 2019 del Pentágono, que dice exactamente en el nombre, "Informe al Congreso: Estrategia del Ártico del Departamento de Defensa", pero también puede evidenciarse por el aumento de las estrategias árticas en lugares tan lejanos como ese. de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica o la nueva estrategia DHS. El enfoque del Congreso en el Ártico produce una rotación en los servicios y en todo el gobierno, a veces para mejor. Y aunque gran parte de esto es impulsado por la delegación de Alaska, los intereses del Ártico son cada vez más una pasión bipartidista en la colina. Es esta señal de demanda la que ha ayudado a colocar al Ártico en el mapa del Pentágono, y las estrategias de servicio son producto de este impulso.
Hay muchas razones por las que el Ártico puede ser un espacio cada vez más importante para la formulación de políticas, como lo sugiere el gran despliegue de aviones F-35 en Alaska o el aumento de los despliegues de la Armada en el Mar de Barents. La región, que alguna vez fue una frontera final de la exploración científica, ahora puede ser la primera frontera en un orden global cambiante estresado por el cambio climático, la migración humana y la competencia por los recursos. La actividad rusa en el Ártico del Pacífico norte ya se ha acelerado, al igual que los despliegues de submarinos rusos (que históricamente se centran alrededor del Ártico). La infraestructura del Ártico de EE. UU., Que ayuda a detectar amenazas aeroespaciales entrantes desde misiles hasta aviones, está envejecida y es presa del deshielo del permafrost.
Entonces, aunque el Ártico es operacionalmente distinto y cada vez más interesante para los responsables de la formulación de políticas, este entendimiento por sí solo no explica cómo las ramas de servicios se volvieron tan prominentes en la redacción de la política del Ártico.
Las sucursales de servicio deben ocupar el segundo lugar
Las estrategias de la rama de servicios no son el punto de partida habitual para la construcción de la política de defensa del Ártico porque los servicios no son los actores centales tradicionales para establecer o implementar esa política. Idealmente, deberían hablar del cómo (organizar, capacitar, equipar) pero no del por qué, ya que este último es competencia de los civiles que establecen las prioridades nacionales y de defensa. Los civiles pueden publicar estas estrategias - los secretarios de servicio firmaron las estrategias tanto del Departamento de Marina como del Departamento de la Fuerza Aérea - y así dar la apariencia de supervisión civil. Pero los servicios no son el punto nodal para establecer la política exterior o de defensa, que es un tema más amplio de la división civil-militar. La Oficina del Secretario de Defensa ha respondido parcialmente el correo sobre supervisión civil con el informe de 2019 requerido por el Congreso, pero con brechas restantes en la dirección de la Casa Blanca y el Departamento de Estado.
Una de las razones por las que vemos que las ramas de los servicios asumen roles de liderazgo en el desarrollo de la política del Ártico puede deberse al hecho de que la estrategia nacional del Ártico de Estados Unidos está fragmentada entre las agencias civiles. La orientación existente abarca al menos tres presidentes, que se remonta a la Directiva Presidencial 66 de Seguridad Nacional en los últimos días de la administración Bush y hasta la estrategia nacional de 2013 de la era Obama (que aún no ha sido reemplazada). Además, existe una huella interagencial inusualmente grande para el Ártico en comparación con algunas otras regiones. Al observar a los diversos ejecutores institucionales de las tareas establecidas en el marco de implementación de 2016 para la estrategia de 2013, es evidente que el Departamento de Defensa (y mucho menos los servicios) no es el único actor importante. La Guardia Costera, el Departamento de Estado, NOAA, el Departamento del Interior y la Agencia de Protección Ambiental dominaron las tareas. El Departamento de Defensa surge con moderación. Las estrategias de servicio encajan en una arquitectura civil nacional mucho más sólida de las acciones del Ártico que son difíciles de navegar para los servicios sin más ayuda en los niveles más altos del Pentágono.
Además, el hecho de que las distintas ramas del servicio publiquen estrategias independientes puede ser en parte una función del propio mando y control fracturados del Ártico por parte de los militares. A nivel conjunto, el Comando Norte y el Comando Europeo dividen la responsabilidad del Ártico (siendo el primero el defensor oficial de los recursos). A nivel de servicio, puede estar aún más fracturado, como ocurre con la división de responsabilidades árticas de la Armada en los elementos de la Segunda, Tercera y Sexta flotas. Sin un líder claro entre las ramas de servicio, y mucho menos encima de ellas a nivel de política civil, cada rama de servicio está adoptando aspectos de la formulación de políticas del Ártico bajo su propia égida, dividiendo aún más las responsabilidades de la región.
El resultado de la proliferación de estrategias de servicio en este contexto es que se gasta mucha energía en pensar qué servicios necesitan para la competencia en el Ártico (nuevamente, un debate importante), pero una visión institucional mucho menos sólida del gobierno de EE. UU. Sobre cuál es el propósito y la naturaleza de esa competencia debería ser. Cuanto más se apresuren los servicios a responder el cómo, sin una mejor orientación sobre el por qué, más difícil será tomar decisiones informadas sobre la priorización de recursos limitados. Y si bien el Ártico puede estar ganando importancia, siempre que para el Departamento de Defensa siga siendo secundario frente a Europa y el Indo-Pacífico (e incluso el Golfo Pérsico, en la práctica), seguirá siendo fundamental asignar recursos en función de un sentido integral de orientación estratégica y requisitos operativos. Por lo tanto, el Ártico corre el riesgo de ser una región donde las estrategias pueden obtener puntos retóricos al tiempo que difieren los costos a otros actores, en contraste con las áreas donde la geografía y el comandante están más claramente alineados. En un entorno así, las amenazas y desafíos en el Ártico corren el riesgo de ser enmarcados como existentes principalmente en un futuro no muy lejano, que es otra forma de decir que no en este momento.
Entender el panorama de las políticas
Entonces, ¿qué se debe hacer para reorientar la promulgación de estrategias de servicio hacia la necesidad de promover orientación civil estratégica, voces operativas e inversiones a corto plazo?
Primero, la nueva administración debería consolidar la política del Ártico de defensa y de la Casa Blanca de alto nivel para organizar y subsumir mejor los productos de servicio. La actualización de la estrategia nacional del Ártico de 2013 y el marco de implementación que la acompaña es un fruto fácil e impondría un punto de referencia interinstitucional con el que la política de defensa puede alinearse. El Departamento de Defensa debería reflejar la decisión del Departamento de Estado de (re) establecer un coordinador del Ártico para implementar una mayor coordinación. Ésta no es una propuesta nueva. La Marina encargó un estudio sobre un agente ejecutivo del Pentágono para el Ártico en 2015. Y a nivel interinstitucional, la administración Obama estableció el Comité Directivo Ejecutivo del Ártico para introducir una mayor coordinación en la política del Ártico en toda la burocracia. Emular esos movimientos dentro del Departamento de Defensa, con miras a la armonización interna de la política ártica del departamento, ayudaría a simplificar e integrar las innumerables estrategias que emanan de todas las sucursales y asegurarse de que los servicios no establezcan inadvertidamente la política exterior regional en ausencia de una orientación superior. Un coordinador también puede ayudar a que los servicios se integren en la red más amplia de agencias civiles con sus propias acciones sólidas en el Ártico. El requisito de la Ley de Autorización de Defensa Nacional del año fiscal 2021 de formalizar un nuevo hogar burocrático para el Ártico en la Oficina del Secretario de Defensa podría ser adoptado para generar impulso hacia el objetivo más amplio de un coordinador del Ártico.
En segundo lugar, la Armada en particular debería reconsiderar sus líneas de mando árticas. Críticamente, los nuevos comandos son a menudo propuestas fáciles pero ineficaces para solucionar problemas profundamente arraigados y, por lo tanto, simplemente agregar un "Comando Ártico" puede no ser la mejor manera de producir un liderazgo estratégico consolidado en la región. Aún así, hay razones para creer que las líneas de la Marina no se trazan de manera óptima a la luz de la creciente atención en el Ártico. En un evento del Centro de Análisis Navales el verano pasado, un experto pidió el establecimiento de una flota ártica. En respuesta, el comandante de la Segunda Flota propuso explorar revisiones a nivel de componente. El Ártico ha sido durante mucho tiempo un dominio de la defensa aeroespacial, como atestigua la existencia de NORAD. Sin embargo, el carácter litoral en evolución de la región, dada la apertura del océano Ártico, hace que su surgimiento como teatro marítimo para operaciones navales de superficie sea el mayor factor de estrés en las líneas de mando heredadas. El debate sobre cómo rectificar el estado del Ártico marítimo atrapado entre los comandos destaca cuán agudamente la Marina sentirá estas costuras a medida que avance el cambio climático. Es improbable y potencialmente inútil realizar revisiones más grandes del comando de combate, pero a nivel de componente, la Armada se enfrenta a un incentivo real para elevar una voz ártica operativa más clara para establecer los requisitos que alimentan sus declaraciones de servicio.
Finalmente, todas las partes interesadas deberían pensar en el Ártico en tiempo presente. ¿Es la región el teatro más importante en una era de competencia estratégica? Probablemente no. Pero el cambio climático está moldeando el Ártico, política y físicamente, en este momento. El deshielo del permafrost y el aumento del nivel del mar amenazan la infraestructura militar. Las pistas, los puertos, los sitios de apoyo y las estaciones de radar son vulnerables a medida que el Ártico se calienta al doble de la tasa mundial. Las instalaciones e infraestructura antiguas se asientan sobre una topografía deslizante. Al mismo tiempo, e incluso en ausencia de una amenaza regional expansiva de Rusia o China, el cambio climático significa que la Armada y la Fuerza Aérea probablemente operarán en el norte más que en el pasado. Cambiar el debate hacia las mejoras a corto plazo que se necesitan sin importar el futuro geopolítico de la región es una buena manera de comenzar a enfocarse en qué gastos son importantes y quién es responsable de ejecutarlos.
Conclusión
Las estrategias de Service Arctic son parte del conjunto de herramientas para construir una fuerza capaz de operar en un entorno excepcionalmente austero. Sin embargo, han ganado una prominencia enorme en el proceso de formulación de políticas del Ártico, en parte debido a condiciones que escapan al control de los servicios: demandas del Congreso, líneas de mando y control desalineadas y desarrollo limitado de orientación estratégica de alto nivel. Y así, la solución a la prominencia de las estrategias de servicio no es simplemente detener su publicación, sino reformar el proceso estratégico del Ártico en el que existen. Esto incluye reforzar la obligación de instituciones como la Casa Blanca y el Departamento de Estado de establecer la agenda de política exterior y colocar las estrategias de servicio en un contexto que dé cuenta de la sólida huella de otras partes interesadas interinstitucionales. Un nodo del Departamento de Defensa para la coordinación interna y la participación externa en cuestiones del Ártico serviría además para agilizar un proceso que a menudo parece carecer de una guía central. Reformar el proceso de estrategia también significa poner las estrategias de servicio en un contexto que incluya mejor los requisitos de los comandos combatientes y sus componentes, algunos de los cuales (como con la Armada) podrían beneficiarse de la creación de una voz operacional más clara en el Ártico. Finalmente, incluso cuando las estrategias del Ártico deben lidiar con las implicaciones de los cambios a largo plazo en la región, la formulación de políticas se beneficiaría de un enfoque renovado en los compromisos a más corto plazo para ayudar a priorizar los recursos limitados. Sin tales reformas, estos documentos corren el riesgo de generar más calor que luz. Sin embargo, a través de estos cambios, los recién llegados al Pentágono de la administración Biden pueden hacer el mejor uso de las muchas innovaciones políticas que representan las estrategias del Ártico.
