Más allá del agua azul: lecciones de la zona gris de las pequeñas naciones insulares
Resumen
Si
bien la opinión generalizada sugiere que los pequeños Estados que
enfrentan presiones marítimas en zonas grises requieren protección
externa o una expansión militar significativa, un análisis sistemático
de Seychelles, Mauricio y Filipinas revela que la resiliencia depende
más de la gobernanza, la legitimidad y la persistencia que del poderío
militar. Estos casos demuestran seis hallazgos inesperados: la primacía
de la aplicación de la ley supera a las respuestas militares, las aguas
litorales son más importantes que las zonas económicas exclusivas
distantes, la recopilación de pruebas funciona como capacidad operativa,
la transparencia actúa como elemento disuasorio, la persistencia
prevalece sobre la resolución y el apoyo de los socios debe evitar la
dependencia. Para la cooperación en materia de seguridad de Estados
Unidos, estos hallazgos sugieren priorizar el desarrollo de capacidades
institucionales sobre la transferencia de plataformas y medir la
independencia de los socios en lugar del equipo entregado, lo que
permite obtener socios más resilientes a menor costo.
Mientras
los estrategas debaten sobre grupos de ataque de portaaviones y misiles
hipersónicos, la verdadera competencia en la zona gris se decide en
puertos pesqueros, oficinas de inspección portuaria y patrulleras de la
guardia costera. A medida que la competencia entre grandes potencias se intensifica en el Indo-Pacífico, las tácticas de la zona gris , que incluyen el acoso en el mar, las operaciones de milicias marítimas , el uso indebido de los sondeos y la pesca ilegal
, se han proliferado como herramientas de coerción preferidas por
debajo del umbral del conflicto armado. Los pequeños estados insulares y
costeros se encuentran desproporcionadamente vulnerables a estas presiones, pero siguen estando prácticamente ausentes de la literatura estratégica.
La opinión generalizada sostiene que los estados pequeños que se enfrentan a presiones en zonas grises necesitan protección externa, alinearse con potencias mayores o expandir significativamente sus fuerzas armadas para mantener su soberanía . Esta suposición, si bien intuitiva, podría ser fundamentalmente errónea.
Un reciente análisis sistemático de Seychelles , Mauricio y Filipinas, tres pequeñas naciones insulares que enfrentan una presión constante en la zona gris , demuestra que la resiliencia depende más de la gobernanza, la legitimidad y la persistencia que del poderío militar o la expansión de las fuerzas armadas. Estos casos se seleccionaron utilizando los filtros de ASCOPE para garantizar la comparabilidad con contextos de pequeños archipiélagos, a la vez que se proporciona variación en la escala y la intensidad de la amenaza.
De ello se desprenden seis hallazgos contraintuitivos que desafían la sabiduría convencional militar sobre la competencia en la zona gris, con implicaciones inmediatas para la cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos y la planificación de la defensa de los pequeños Estados.
Hallazgo 1: Gobernanza por encima de la potencia de fuego.
La cultura militar equipara la seguridad con la capacidad de combate. Sin embargo, la evidencia de las exitosas respuestas de pequeños estados en zonas grises cuenta una historia diferente. En los tres casos, la primacía de las fuerzas del orden superó sistemáticamente a las respuestas militares en el manejo de la presión persistente por debajo del nivel de conflicto armado. Seychelles se basa en la vigilancia liderada por la Guardia Costera en virtud de la Ley de Zonas Marítimas . Mauricio emplea una gobernanza centrada en los puertos que vincula la vigilancia marítima con las autoridades terrestres, incluyendo aduanas, pesca e inmigración.
El caso de Filipinas resulta particularmente instructivo. A pesar del acoso constante por parte de milicias marítimas y buques guardacostas en aguas en disputa, el gobierno filipino recurre deliberadamente a su guardia costera en lugar de a su armada para evitar una escalada militar. Esto no se debe a una limitación de capacidad, sino a una decisión estratégica. Las respuestas lideradas por las fuerzas del orden preservan la legitimidad, mantienen la autoridad legal y permiten la persistencia sin desencadenar una escalada que favorecería a un adversario más poderoso.
La clave reside en que la legitimidad, la autoridad legal y la persistencia son más importantes que la capacidad cinética en la competencia en zonas grises. Esto cuestiona el énfasis que la cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos pone en las ventas militares al extranjero y la transferencia de plataformas. Sugiere que el fortalecimiento de la capacidad institucional —como la formación de fiscales, el desarrollo de marcos jurídicos y el establecimiento de mecanismos de coordinación interinstitucional— puede generar un mejor retorno de la inversión que los sistemas de combate.
Hallazgo 2: El verdadero campo de batalla es el litoral, no el mar abierto.
La literatura sobre zonas grises muestra un sesgo persistentemente centrado en el ámbito marítimo, enfocándose en zonas económicas exclusivas distantes. Este enfoque ignora las presiones que realmente enfrentan los pequeños estados. La evidencia de los tres casos demuestra que las aguas litorales y los territorios adyacentes constituyen los principales espacios competitivos para las naciones archipelágicas. La actividad en las zonas grises se concentra en puertos, muelles pesqueros, accesos a centros turísticos y comunidades costeras, no en áreas mar adentro distantes.
Consideremos cómo se traduce esto en la práctica. En Filipinas, el acoso a los buques pesqueros ocurre a la vista de las comunidades costeras. Buques de milicias marítimas se posicionan cerca de los accesos a los puertos, generando efectos de intimidación que impactan directamente en el sustento de la población civil. Buques de reconocimiento realizan operaciones cerca de infraestructuras portuarias críticas, aprovechando la ambigüedad entre la investigación científica legítima y la recopilación de inteligencia .
La respuesta de Filipinas se centra en la protección de los pescadores. La Oficina de Pesca y Recursos Acuáticos ( BFAR ), un organismo civil, gestiona programas de apoyo que proporcionan combustible, suministros y acceso al mercado a las comunidades pesqueras . Los buques de la Guardia Costera realizan misiones de escolta, interponiéndose entre los barcos pesqueros y las embarcaciones que los hostigan . Esto permite mantener la actividad económica civil y, al mismo tiempo, demuestra el compromiso del gobierno sin una escalada militar.
Mauricio emplea un sistema de inspección portuaria integral en Port Louis, donde inspectores de pesca, funcionarios de aduanas y guardacostas trabajan juntos. Ante la presencia de un buque sospechoso, se inicia una inspección coordinada: los inspectores de pesca revisan la documentación de las capturas, los funcionarios de aduanas examinan los manifiestos de carga, los guardacostas realizan inspecciones de seguridad y los funcionarios de inmigración verifican la documentación de la tripulación .
¿Por qué los adversarios prefieren las operaciones litorales? Los buques civiles les brindan cobertura y dificultan la atribución de responsabilidades. La perturbación económica es inmediata y visible. La ambigüedad legal es mayor en aguas costeras, donde se superponen múltiples jurisdicciones. Los centros de población presencian directamente la acción o inacción del gobierno, lo que afecta la legitimidad interna.
Implicación doctrinal: La seguridad marítima para los pequeños estados archipelágicos es fundamentalmente un problema de integración civil-militar. Las autoridades aduaneras, de inmigración y pesqueras, así como los funcionarios portuarios, son tan importantes como las fuerzas de guardacostas. Para la cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos, esto sugiere que el fortalecimiento de las capacidades de los socios debe ir más allá de los ministerios de defensa e incluir a las agencias marítimas civiles.
Hallazgo 3: La recolección de pruebas como función de combate
Las organizaciones militares consideran la documentación un mero requisito burocrático. Esta mentalidad administrativa malinterpreta fundamentalmente la competencia en zonas grises, que se basa tanto en la información y la narrativa como en la presencia física.
En los tres casos, la recopilación de pruebas se considera una prioridad operativa. Filipinas ha institucionalizado la transparencia mediante la documentación sistemática de incidentes. El Instituto del Servicio Exterior mantiene registros detallados de encuentros en zonas grises, incluyendo seguimientos del Sistema de Identificación Automática ( AIS ), fotografías, cronogramas y declaraciones de testigos.
El efecto es significativo. La atribución reduce la capacidad del adversario para negar su participación y moldea la opinión internacional. Cuando el gobierno filipino publica pruebas fotográficas de ataques con cañones de agua contra misiones de reabastecimiento, genera costos políticos para el agresor, al tiempo que demuestra moderación y legitimidad.
Seychelles aplica rigurosos procedimientos de cadena de custodia que respaldan el enjuiciamiento de las infracciones marítimas . Mauricio utiliza los datos del Sistema de Monitoreo de Buques ( VMS ) como base probatoria para la aplicación de la ley en materia de pesca, creando un registro documentado que respalda tanto las decisiones operativas como los procedimientos legales.
Los estados pequeños carecen de la cobertura satelital y los sensores avanzados de los que disponen las grandes potencias. Lo compensan mediante una documentación rigurosa: informes estandarizados de incidentes, evidencia fotográfica y de video, recopilación de datos del Sistema de Información Automática (AIS) y declaraciones de testigos. Este enfoque para obtener ventaja informativa no requiere el dominio de la Inteligencia, la Vigilancia y el Reconocimiento (ISR). Requiere disciplina procedimental y un compromiso institucional con la evidencia como función operativa.
Hallazgo 4: La transparencia como elemento disuasorio
Las instituciones militares priorizan instintivamente la seguridad operativa. Sin embargo, en la competencia en zonas grises, el secretismo puede resultar contraproducente.
Filipinas ha desarrollado una estrategia de transparencia deliberada que invierte la lógica convencional de la seguridad operativa. El gobierno divulga públicamente los incidentes en zonas grises, aportando pruebas que los respaldan . Los comunicados de la Oficina de Comunicaciones Presidenciales incluyen fotografías, vídeos, registros AIS y descripciones detalladas. El Grupo de Trabajo Nacional para el Mar de Filipinas Occidental coordina la planificación y la comunicación entre las distintas agencias.
El efecto estratégico es la disuasión mediante la exposición. La divulgación pública aumenta los costos políticos para los adversarios al generar atención internacional y limitar las conductas coercitivas. Cuando los ataques con cañones de agua contra misiones de reabastecimiento civil se documentan y se difunden a nivel mundial, el agresor enfrenta consecuencias diplomáticas y daños a su reputación. La legitimidad interna se fortalece. Los ciudadanos filipinos ven a su gobierno defendiendo activamente los intereses nacionales.
El contraste con la diplomacia discreta resulta instructivo. Cuando los incidentes permanecen clasificados o se gestionan a través de canales diplomáticos privados, los adversarios controlan la narrativa y pueden negar o minimizar sus acciones. Sin pruebas públicas, la atención internacional se disipa y la población puede percibir inacción gubernamental.
No se trata de una divulgación indiscriminada. Filipinas emplea un sistema de divulgación controlada y coordinada entre agencias . Las divulgaciones se basan en pruebas , no en propaganda. Incluyen datos verificables del Sistema de Información Autorizada (AIS), fotografías y declaraciones de testigos. El momento de la divulgación coincide con las protestas diplomáticas y las acciones legales. La clave reside en que la transparencia contribuye a la legitimidad y la atribución de responsabilidades, no a la provocación.
Para los socios de cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos, este hallazgo tiene implicaciones inmediatas. La cooperación en seguridad debe incluir el fortalecimiento de la capacidad de comunicación estratégica, considerando las relaciones públicas como una capacidad fundamental. Los socios necesitan capacitación en transparencia basada en evidencia: cómo documentar incidentes con rigor probatorio, verificar la información antes de su divulgación, coordinar la divulgación entre agencias y programar las publicaciones para lograr el máximo efecto diplomático.
Hallazgo 5: Persistencia sobre resolución
La cultura militar se orienta hacia resultados decisivos. Esta mentalidad de batalla decisiva no encaja con la competencia en zonas grises, que nunca termina, sino que persiste.
Ninguno de los casos exitosos logró una victoria decisiva. Seychelles sigue enfrentando la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR), aunque a niveles reducidos. Los controles portuarios de Mauricio gestionan la presión , pero no la eliminan . Filipinas sufre acoso constante , pero mantiene el acceso civil y la actividad económica. El éxito no se mide por la eliminación de las amenazas, sino por el acceso sostenido a las zonas en disputa, una escalada controlada que evite el conflicto armado, el mantenimiento de la actividad económica civil, la preservación de la legitimidad y la resistencia a lo largo del tiempo dentro de las limitaciones de recursos.
Esto exige un diseño operativo diferente para la competencia en niveles inferiores al conflicto armado. Las métricas apropiadas incluyen días de presencia, tiempos de respuesta ante incidentes, resultados legales y niveles de actividad civil, no fuerzas enemigas destruidas ni territorio conquistado. La pregunta no es "¿Cuánta fuerza podemos generar?", sino "¿Cuánto tiempo podemos mantener la presencia?".
Las implicaciones en cuanto a recursos son directas. La persistencia requiere eficiencia, no masa. Los procedimientos repetibles son más importantes que las operaciones episódicas. El aumento de la colaboración prolonga la resistencia sin necesidad de incrementar la fuerza.
Hallazgo 6: Apoyo de la pareja sin dependencia
Los socios externos suelen proporcionar capacidades operativas directamente a los pequeños Estados. Si bien esta actitud es bienintencionada, conlleva riesgos: la presencia de un socio puede sustituir la capacidad nacional, creando una dependencia que socava la soberanía.
Los tres casos demuestran modelos de habilitación selectiva en los que los socios proporcionan desarrollo de capacidades , no sustitución operativa. Seychelles participa en el Centro Regional de Fusión de Información Marítima ( RMIFC ), que proporciona información y conocimiento de la situación, pero no lleva a cabo operaciones de aplicación de la ley, y ha sido fundamental en la Operación MARLIN , una operación conjunta con EUNAVFOR diseñada para fortalecer la seguridad marítima regional. Mauricio recibe capacitación e intercambio de información de la India, pero mantiene el control nacional de la aplicación de la ley. Filipinas acepta el apoyo de Estados Unidos para el desarrollo institucional, al tiempo que garantiza que las fuerzas filipinas lleven a cabo todas las operaciones en aguas filipinas.
El principio fundamental es el siguiente: las fuerzas nacionales llevan a cabo la aplicación de la ley, mientras que los socios brindan información, capacitación y apoyo institucional. Esto preserva la legitimidad. La autoridad para hacer cumplir la ley sigue siendo visiblemente nacional. Para la cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos, este hallazgo sugiere un cambio de enfoque, pasando de las ventas militares al extranjero al fortalecimiento de la capacidad institucional. La evaluación, el seguimiento y la valoración (EMV) deben medir si los socios pueden actuar de forma independiente, no solo si poseen ciertas capacidades.
Una perspectiva diferente de la competencia en la zona gris
La teoría convencional considera la competencia en la zona gris como una forma de protoguerra; una competencia que puede escalar a un conflicto armado y que debe gestionarse mediante la escalada del dominio. Los casos de pequeños Estados revelan una teoría diferente. La competencia en la zona gris es, fundamentalmente, un desafío de gobernanza. El éxito se logra mediante la legitimidad, la persistencia y la autoridad legal, más que mediante la escalada del dominio.
Tres pilares emergen consistentemente en todos los casos. Primero, el pilar jurídico-institucional: autoridad legal clara, aplicación basada en evidencia y seguimiento judicial. Segundo, el pilar de integración civil-militar: coordinación gubernamental integral, protección de la población civil y unidad interinstitucional. Tercero, el pilar informativo-narrativo: transparencia, atribución, divulgación controlada y mantenimiento de la legitimidad.
¿Por qué funciona este enfoque para los estados pequeños? Porque aprovecha las fortalezas de gobernanza en lugar de las debilidades militares. Es sostenible dentro de las limitaciones de recursos. Preserva la legitimidad y el apoyo internacional. Evita una escalada que favorecería a adversarios más poderosos.
Implicaciones para la cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos
La cooperación actual de Estados Unidos en materia de seguridad se centra en las ventas militares al extranjero y la transferencia de equipos. La brecha es significativa: los socios reciben capacidades que no pueden mantener o que no abordan sus amenazas reales. Las patrulleras permanecen atracadas por falta de capacidad de mantenimiento, mientras que la presión en la zona gris continúa sin cesar.
Cuatro cambios permitirían alinear mejor la cooperación en materia de seguridad con las necesidades de los socios. En primer lugar, priorizar la capacidad institucional sobre las plataformas. Esto implica asistencia para el desarrollo del marco jurídico, capacitación de fiscales y jueces, mecanismos de coordinación interinstitucional, procedimientos para el manejo de pruebas y capacidad de comunicación estratégica.
En segundo lugar, hay que priorizar el entrenamiento policial sobre el entrenamiento de combate. Es fundamental centrarse en los procedimientos de abordaje e inspección, las normas de enfrentamiento en contextos policiales, las técnicas de desescalada, los estándares de documentación y la coordinación con las autoridades civiles.
En tercer lugar, fortalecer la capacidad de todo el gobierno mediante la inclusión de organismos civiles en programas de cooperación en materia de seguridad. Proporcionar capacitación en gestión pesquera, desarrollo de autoridades portuarias, coordinación de aduanas e inmigración y capacidades de relaciones públicas en todos los organismos.
En cuarto lugar, implemente una evaluación, monitoreo y seguimiento rigurosos a lo largo de todo el ciclo de vida del programa. Mida la efectividad frente a las amenazas en la zona gris: ¿Puede el socio detectar y responder a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR)? ¿Puede documentar los incidentes con los estándares probatorios necesarios? ¿Puede coordinarse con otros organismos? ¿Puede mantener las operaciones de forma independiente?
Los indicadores de éxito de este enfoque difieren fundamentalmente de la cooperación en materia de seguridad tradicional. En lugar de medir el número de patrulleras entregadas, se deben evaluar los resultados legales alcanzados, el mantenimiento de la actividad civil, los tiempos de respuesta ante incidentes, la eficacia de la coordinación interinstitucional y la independencia de los socios.
Las implicaciones en materia de recursos siguen siendo alentadoras. El fortalecimiento de la capacidad institucional suele ser más económico que la adquisición de plataformas y produce resultados más duraderos. El desafío radica en que este enfoque requiere un conjunto diverso de habilidades dentro del ámbito de la cooperación en materia de seguridad, incluyendo abogados, expertos en gobernanza y comunicadores estratégicos, no solo personal militar y profesionales de adquisiciones.
Conclusión
La competencia en la zona gris entre pequeños estados archipelágicos se centra fundamentalmente en la gobernanza, la legitimidad y la persistencia, no en la potencia de fuego. Seis hallazgos inesperados desafían la sabiduría militar convencional: la gobernanza prevalece sobre la potencia de fuego, el verdadero campo de batalla es el litoral, no las aguas profundas, la recopilación de pruebas es una función de combate, la transparencia disuade mediante la exposición, la persistencia importa más que la resolución, y el apoyo de los socios debe evitar la dependencia.
Estos hallazgos son importantes porque decenas de pequeñas naciones insulares y costeras se enfrentan a desafíos similares en el Indo-Pacífico, el Caribe, el Mediterráneo y África Occidental. Para la estrategia estadounidense, unos socios pequeños más resilientes significan regiones más estables y una menor necesidad de intervención directa. Invertir en la capacidad de gobernanza de los socios podría ser el enfoque más rentable para la competencia.
Para los planificadores de defensa de los estados pequeños, el mensaje es alentador: la competencia en zonas grises no requiere capacidades que no se puedan costear. Concéntrense en lo que pueden mantener: gobernanza, legitimidad y perseverancia.
En la competencia en zonas grises, gana quien logra mantener una presencia legítima a lo largo del tiempo, no quien posee mayor poderío militar. Para los estados pequeños, esto no representa una limitación, sino una oportunidad.
No hay comentarios:
Publicar un comentario